Eine Kurzanalyse von Daniel Kempken (LAF Berlin e.V.) mit Blick auf die Rolle von Recht und Justiz.
Ecuador galt Mitte der letzten Dekade als Insel des Friedens auf einem insgesamt von hoher Gewalt geprägten Kontinent. Doch seit etwa 2019 nahmen Gewalt und Unsicherheit exponentiell zu. Diese außergewöhnliche und beunruhigende Zunahme von Kriminalität und Bedrohung der öffentlichen Sicherheit ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen, die sich untereinander verstärkt haben: Drogenhandel in völlig neuem Ausmaß, Reduzierung der Zusammenarbeit im Bereich der Drogenbekämpfung mit den USA und Kolumbien, Überforderung und Schwächung der Polizeikräfte sowie der Gefängnisverwaltungen, Ende eines lange andauernden sozialen Aufschwungs des Landes, ein hohes Maß an Korruption, fortschreitende „Normalisierung“ kriminellen Verhaltens und last but not least wenig Vertrauen in die Justiz.
Was war geschehen? – Ein Rückblick
Auch in der Vergangenheit waren Gewalt und Unsicherheit in Ecuador nicht völlig fremd. In den 1990er-Jahren stieg die Mordrate von 10,4 pro hunderttausend Einwohner:innen auf 16,6. Dies ist ein recht hoher Wert, der etwa dem aktuellen Durchschnitt lateinamerikanischer Länder entspricht und beim Zweieinhalbfachen des Weltdurchschnitts liegt. Entsprechend waren die Altstadt von Quito, das Ausgehviertel Mariscal und die Hafenstadt Guayaquil zumindest nachts auch damals schon recht gefährliche Orte.
Von 2000 bis 2010 blieb die Mordrate in etwa gleich; danach sank sie bis zum Jahre 2017 auf 5,78, den niedrigsten Stand seit 1980. Doch dann explodierte die Rate der Todesdelikte auf 25,3. Bis 2022 hat sie sich also etwa verfünffacht; ein Ende der tödlichen Spirale ist nicht absehbar. Gewalt, Unsicherheit, insbesondere Überfälle und Schutzgelderpressungen haben extrem zugenommen, insbesondere in den Küstenstädten. Nachts gehen in den allermeisten Vierteln nur noch wenige auf die Straße. Restaurants und Bars werden mit dem Auto angefahren.
Ein beträchtlicher Teil der Gewaltkriminalität hängt mit dem Drogenhandel zusammen, der in Ecuador in kurzer Zeit stark zugenommen hat. Bereits 2019 bezeichnete das Investigativportal InsightCrime Ecuador als Kokain-Autobahn in die USA und nach Europa. Wurden 2015 in Ecuador noch 63t Kokain konfisziert, waren es 210t in 2021 und 180t in 2022. Da der Handel mit Drogen zwangsläufig im rechtsfreien Raum stattfindet, werden widerstreitende Geschäftsinteressen fast ausschließlich mit Gewalt zur Geltung gebracht. Drogenkartelle benötigen Auftragsmörder:innen und Erpresser:innen zur Absicherung ihrer Geschäfte. Damit haben sie eine Gewaltspirale in Gang gesetzt und immer weiter angeheizt. Auch im Nichtdrogenbereich entwickelte sich eine zunehmende Gesetzlosigkeit und Kriminalität. Eine gewisse Normalisierung strafbarer Handlungen hat sich breit gemacht und verängstigt die rechtschaffenden Bürger:innen des Landes.
Verbreitet ist z.B. die vor wenigen Jahren noch weitgehend unbekannte Schutzgelderpressung, in Ecuador arg beschönigend „vacuna – Impfung“ genannt. Auch kleinere Geschäfte werden von den „vacunadores“ heimgesucht. Wer sich nicht kostenpflichtig „impfen“ lässt, setzt sein Geschäft, im Extremfall Leib oder Leben von sich und seiner Familie aufs Spiel.
Eine besonders drastische Ausprägung hat die Gewalt in ecuadorianischen Gefängnissen angenommen. Gruppen der Organisierten Kriminalität managen nicht nur ihre Geschäfte von den Haftanstalten aus. Auseinandersetzungen verfeindeter Gruppen führen innerhalb der Gefängnisse regelmäßig zu Gewalt-Exzessen und einer Vielzahl von Toten. Der Staat hat in etlichen Strafanstalten die Kontrolle verloren. Bizarrer Auswuchs dieser Situation ist der Videosong (Narcocorrido) des inhaftierten Drogenbarons „Fito“ – Teile des den Straftäter verherrlichenden Videos wurden im Gefängnis gedreht.
Auch die politische Gewalt greift immer mehr um sich. Im Wahlkampf 2023 war sie höher als in dem für sein hohes Gewaltpotential bekannten Honduras in dessen Wahljahr 2021. Trauriger Höhepunkt war der Mord an dem Präsidentschaftskandidaten und Investigativjournalisten Fernando Villavicencio im August 2023. Seit Anfang des Jahres gab es mehr als 100 Attentate.
Wie konnte es so weit kommen? Einige der Gründe
Die Gründe für diese außergewöhnliche und dramatische Entwicklung der letzten 5 Jahre sind vielfältig und miteinander verwoben. Eine wirklich eindeutige Kausalität ist nur sehr schwer feststellbar; Erklärungsversuche und Interpretationen weichen voneinander ab. Hier sind einige Entwicklungen, die beigetragen haben:
Die staatlichen Sicherheitskräfte sind mit der rasanten Entwicklung überfordert; teilweise sind sie vom organisierten Verbrechen infiltriert. Es gibt verschiedene Aussagen, Berichte und Reportagen über Verbindungen, Zusammenarbeit oder einer „Pax Mafiosa“ der letzten drei Regierungen mit Drogenkartellen. Gerichtsfest bewiesen sind diese Behauptungen nicht, entkräftet aber auch nicht.
Laut Spiegel (41/2023) ist Ecuador kein gescheiterter, sondern ein von der Mafia gekaperter Staat. Ein gutes Beispiel hierfür ist die tragische Situation, der Richter:innen der unteren Instanzen insbesondere in Haftprüfungsfällen zunehmend ausgesetzt werden: Plata o plomo – nimm das Geld oder nimm das Blei. Zum Thema der Gefährdung des Staatswesens durch die Organisierte Kriminalität gehört auch die Tatsache, dass Parteienfinanzierungen nicht kontrolliert werden.
Gründe für den ausufernden Drogenhandel sind die geografische Lage zwischen den großen Kokainproduzenten Kolumbien und Peru sowie die bedeutenden Überseehäfen an der ecuadorianischen Küste. Auch die bereits im Jahr 1999 erfolgte Dollarisierung hat das Land möglicherweise für Drogenkartelle und für Geldwäsche attraktiver gemacht.
Im Jahre 2009 verfügte die ecuadorianische Regierung den Rückzug des US-amerikanischen Militärs aus der Hafenstadt Manta. Der Stützpunkt hatte u.a. der Drogenbekämpfung gedient. Der Abzug der US-Streitkräfte erleichterte den Export von Drogen über die ecuadorianischen Häfen und stärkte die seinerzeit bereits existierenden Drogenkartelle. Die Zusammenarbeit mit Kolumbien in der Drogenbekämpfung wurde ebenfalls reduziert.
Noch 2017 hatte Ecuador nach Uruguay die zweitbeste Polizei Lateinamerikas (so Latinobarómetro); doch dann wurden die Haushaltsansätze für die Polizei reduziert und bewährte Strukturen verändert. Insbesondere das sehr erfolgreiche Modell der „Policía Comunitaria“ wurde geschwächt. Zudem wurde das für die Strafanstalten zuständige Ministerio de Justicia abgeschafft und damit die Kontrolle der Gefängnisse beeinträchtigt.
Etwas erstaunlich ist in diesen Zusammenhängen, dass die Korruption nach dem Wahrnehmungsindex von Transparency International in den letzten 10 Jahren nicht zugenommen hat; ab 2018 hat sie sogar leicht abgenommen (2012: 32 Punkte; 2017: 32 Punkte; 2022: 36 Punkte). Sie ist allerdings traditionell sehr hoch (zurzeit Platz 101 von 180 Ländern im Wahrnehmungsindex) und begünstigt die starke Verbreitung krimineller Machenschaften.
Auch die sozioökonomische Entwicklung des Landes hat eine Rolle gespielt. Nach Daten der Weltbank konnte Ecuador bis einschließlich 2017 die Armut stark reduzieren (von 37% in 2007 auf 22% in 2017); desgleichen die Ungleichheit (Gini-Index 1999: 58,6; 2017: 44,7). Die großen sozioökonomischen Fortschritte wurden mit einer sehr hohen Verschuldung erkauft, insbesondere gegenüber der Volksrepublik China. Im Jahre 2017, also kurz vor dem Ausbruch der Gewaltwelle, endete der lange andauernde soziale Aufschwung; Armut und Ungleichheit nahmen wieder zu. Erst ab 2020 ging es wirtschaftlich wieder leicht bergauf; doch die Auslandsverschuldung stieg weiter und kann die künftige Entwicklung des Landes beeinträchtigen.
Die Rolle von Recht und Justiz
Transparency International-Ecuador hat in der Studie „Barómetro de la Corrupción“ aus dem Jahr 2022 festgestellt, dass Richter:innen nach den politischen Parteien (65%) und den Parlamentsabgeordneten (63%) von 58% der Bevölkerung als korrupt angesehen werden. Das liegt deutlich über dem lateinamerikanischen Durchschnitt (42%) und ebenso deutlich über dem Misstrauen gegenüber Kirche (34%) und Militär (30%). Dies kann u.a. auf die hohe Straflosigkeit im Lande zurückgeführt werden, welche ihrerseits Kriminalität, Gewalt und Unsicherheit begünstigt.
Den besten Ruf unter den Justizorganen genießt die Corte Constitucional. Das Verfassungsgericht gilt als integer, ist allerdings aufgrund seines Aufgabenzuschnitts nicht sehr nahe an den Strafverfahren.
Die massiv bedrohte Generalstaatsanwältin hat eine Reihe von emblematischen Fällen zur Anklage gebracht. Kritisiert wird von einigen, dass sie die Fälle je nach politischer Ausrichtung der Beschuldigten mit unterschiedlichem Engagement bearbeiten lassen. In diesem Zusammenhang wurde im Dezember 2023 ein Amtsenthebungsverfahren gegen sie eröffnet. Kurz darauf hat die Generalstaatsanwältin Strafverfahren wegen Drogenhandel und Organisierter Kriminalität gegen 30 Angeschuldigte eingeleitet, unter ihnen der Präsident des Justizrates und weitere hochrangige Richter:innen.
Der Justizrat (Consejo de la Judicatura) ist insbesondere für Besetzungen, Disziplinarverfahren, aber auch für Open Justice zuständig. Er wird vielfach kritisch gesehen.
Bei der Corte Nacional de Justicia, dem Obersten Gerichtshof, gehen die Meinungen auseinander. Das Gericht hat trotz der 2021 eingerichteten Sondergerichtsbarkeit für Korruption und Organisierte Kriminalität dem Vernehmen nach bis dato keine sehr wichtige Rolle gespielt. Anfang 2024 werden 7 der 21 Richter:innen der Corte Nacional neu ernannt, unter ihnen 4 Strafrechtler:innen.
Quo vadis Ecuador – oder die Hoffnung bleibt
Der ecuadorianische Staat und die ecuadorianische Gesellschaft stehen vor einer hochkomplexen Herausforderung. Je mehr und je länger sich Gewalt und Unsicherheit breitmachen, desto größer wird diese Herausforderung. Positiv ist zu vermerken, dass immer mehr Politiker:innen und Institutionen sich der Dramatik einer vor nicht langer Zeit noch unvorstellbaren Situation bewusst werden.
Aufgrund der Vielschichtigkeit der Problematik sind Regierung, Parlament, Rechtsprechung und Organisationen der Zivilgesellschaft gleichermaßen gefragt. Das Problem müsste von vielen Seiten mit unterschiedlichen Ansätzen angegangen werden, sowohl arbeitsteilig als auch integriert, wo immer dies möglich ist.
Ohne ein starkes Justizsystem ist es nicht möglich, Kriminalität, Gewalt, Unsicherheit und Korruption wirksam zu bekämpfen. Auf dem Hintergrund des Amtsenthebungsverfahrens gegen die Generalstaatsanwältin und der von ihr eingeleiteten Strafverfahren gegen hochrangige Richter:innen und den Präsidenten des Justizrates besteht indes die Gefahr, dass die ecuadorianische Rechtsstaatlichkeit für Auseinandersetzungen zwischen den verschiedenen politischen Strömungen instrumentalisiert wird.
Ein zentrales Thema ist die Bekämpfung der Geldwäsche und damit untrennbar verbunden die Einziehung von Vermögenswerten. Seit 2021 gibt es in Ecuador einschlägige Gesetze sowie eine entsprechende Antigeldwäsche-Kommission im Wirtschafts- und Finanzministerium. Für Ermittlungstätigkeiten ist die Generalstaatsanwaltschaft mit einer Sondereinheit zuständig. Diese Mechanismen müssen verstärkt, werden, um dem Drogenhandel und der Organisierten Kriminalität die Geschäftsgrundlage zu entziehen. Ohne Geldwäsche sind wirklich lukrative, kriminelle Operationen kaum möglich.
Zur Stärkung der Effizienz des Justizsystems ist zu prüfen, wie Ermittlungs- und Gerichtsverfahren beschleunigt werden können. Eine schlagkräftige Justiz braucht darüber hinaus viel mehr Vertrauen der Bevölkerung als dies gegenwärtig der Fall ist. Ein Ansatzpunkt ist hierbei die sog. Open Justice, mit der Transparenz bei den Gerichtsverfahren hergestellt werden kann. Dem Mangel an Vertrauen in die Justiz könnte möglicherweise auch entgegengewirkt werden, wenn über eine als integer geltende Institution wie der Corte Constitucional bzw. unter ihrer Schirmherrschaft Bildungsmaßnahmen zu dem Thema „Wie funktioniert die Justiz“ angeboten werden. In diesem Zusammenhang würde es Sinn ergeben, wichtige Urteile und deren Umsetzung in der Öffentlichkeit vorzustellen und zu diskutieren.
Es müsste zudem gelingen, die im Justizsystem bestehenden „Inseln der Integrität“ zu stärken und so auf eine kritische Masse an Integrität hinzuarbeiten. Hierbei muss auf jeden Fall der Gesichtspunkt des Schutzes der oft bedrohten integren Justizangehörigen, insbesondere Staatsanwälte:innen und Richter:innen berücksichtigt werden.
Die internationale Zusammenarbeit kann in diesen Bereichen eine wesentliche Rolle spielen. Hierbei stellt sich immer die Frage, ob und wie es möglich ist, dass nationale und internationale Netzwerke von integren Jurist:innen sowie Allianzen von nichtstaatlichen und staatlichen Akteuren ein Gegengewicht gegen korrupte Netzwerke und die organisierte Kriminalität bilden. Ein einmal gekaperter Staat braucht viel Kraft, um sich wieder zu befreien, gesellschaftlich, politisch und auch im Justizbereich.
So bleibt die Eingangsfrage: Quo vadis Ecuador? Hoffnung macht, dass die Ecuadorianer:innen wissen, dass es vor gar nicht so langer Zeit ein Leben ohne ausufernde Gewalt und Unsicherheit gab.
Daniel Kempken ist Mitglied im Präsidium Lateinamerika-Forums Berlin. Er arbeitet als freier Berater für Rechtsstaatsförderung und Antikorruption. Von 2000 bis 2005 war er Landesdirektor des Deutschen Entwicklungsdienstes in Ecuador. Danach hat er das Land regelmäßig besucht.
Beitragsbild: Daniel Kempken
